Edilizia, appalti e uso del suolo Marco Eramo

A proposito di consumo di suolo: consigliato parlare con il conducente

Esiste un circolo vizioso tra le trasformazioni del territorio e la spesa pubblica dei comuni, perchè le risorse derivanti dalla riscossione dei contributi pubblici per il rilascio dei permessi di costruire rappresentano una delle entrate più rilevanti dei comuni italiani. Per questa ragione è necessario introdurre un vincolo incisivo che limiti la possibilità di utilizzare il denaro incassatoal momento del rilascio dei permessi di costruire, per il finanziamento della spesa pubblica locale. Con una norma inserita in una delle leggi finanziarie dell’ultimo Governo Prodi - della quale nel disegno di legge varato dal Governo in materia di contrasto al consumo di suolo si propone l'abrogazione - è stata fissata un soglia, pari al 50% di quanto riscosso nell'anno, destinabile alla copertura di spese correnti non meglio specificate, e una parte non superiore al 25% per spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio. Da una interrogazione del radicale Marco Cappato risulta che negli ultimi tre anni il Comune di Milano abbia utilizzato fino all’ultimo centesimo utile quel 50%; un risultato da addebitare a un’operazione puramente contabile, più che a una corretta e oculata programmazione di quelle risorse, e che lo  stesso rischia di accadere anche nell'anno in corso. Questo dossier contiene anche alcune osservazioni sul disegno di legge del  Governo in materia di contrasto del consumo, rispetto al quale viene suggerito, in alternativa all'impostazione adottata, di partire con una revisione dell’articolo 16 del Testo Unico dell’Edilizia, introducendo una maggiorazione dei contributi previsti per gli interventi che interessano aree libere, non urbanizzate, analogamente a quanto previsto dall'articolo 43 della legge regionale della Lombardia 12/2005, anch’essa – almeno a quanto scrive l’assessore all’Urbanistica - non applicata dal Comune di Milano.
Il Governo ha varato un disegno di legge per il contenimento del consumo di suolo, che prevede un contingentamento decennale delle aree agricole, che possono essere urbanizzate, attraverso una sequenza gerarchica di atti che dalla quota nazionale, stabilita con un decreto interministeriale, giunge alla definizione di quella che i singoli Comuni devono rispettare nell’esercizio delle attività di pianificazione e di autorizzazione degli interventi edilizi.
Per meglio perseguire l’obiettivo dichiarato, con il disegno di legge si interviene anche su una delle storture normative alla base del rapporto vizioso tra trasformazione del territorio e spesa pubblica locale, che si è determinata a partire dall’entrata in vigore del Testo Unico sull’Edilizia (D.P.R. 380/2001), che ha abrogato l’articolo 12 della legge 10 del 1977 (la cosiddetta Legge Bucalossi). L’articolo abrogato prevedeva un vincolo di destinazione per i proventi delle concessioni edilizie (i cosiddetti oneri concessori) e delle sanzioni, che dovevano essere destinati alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici, all'acquisizione delle aree da espropriare.
In mancanza di questa norma, e in considerazione del fatto che le Amministrazioni locali, nella predisposizione del bilancio, devono rispettare i principi di unità, universalità, e del pareggio finanziario, e in modo particolare la disposizione contenuta dell’articolo 162 del D.Lgs 267/2000 - secondo la quale il totale delle entrate finanzia indistintamente il totale delle spese, salvo le eccezioni di legge – i Comuni possono, anzi devono, utilizzare tutte le entrate (che non siano oggetto di una riserva stabilita per legge), e dunque anche le entrate derivanti dalla riscossione dei contributi per il rilascio del permesso di costruire previsto dall’articolo 16 del Testo Unico sull’Edilizia (quelli che la legge Bucalossi definiva oneri concessori), per coprire le spese previste e raggiungere il pareggio del bilancio.
Ciò ha fatto (e fa sì) che la trasformazione del territorio - specialmente in un periodo segnato dalla riduzione dei trasferimenti statali a beneficio degli enti locali - sia divenuta una fonte di finanziamento della spesa pubblica locale. Con l’intento di rompere questa spirale, il disegno di legge del Ministro Catania interviene sul punto proponendo l’abrogazione dell’articolo 2, comma 8 della legge 244/2007.
Questa norma, introdotta con una delle leggi finanziarie dell’ultimo Governo Prodi, stabilisce che le entrate derivanti dalla riscossione dei cosiddetti oneri concessori possono essere utilizzati, per una quota non superiore al 50 per cento, per il finanziamento di spese correnti, e per una quota non superiore ad un ulteriore 25 per cento esclusivamente per spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale. Questa disposizione - originariamente valida per gli anni 2008, 2009 e 2010 e successivamente prorogata fino al 2012 con l’articolo 2 comma 41 della legge 26 febbraio 2011, n. 10 - ha lo scopo di porre un parziale rimedio all’avvenuta abrogazione dell’articolo 12 della legge Bucalossi.
Abrogando questa norma, si cancella l’unico vincolo di destinazione - al momento presente nella legislazione statale in materia - che limita, o dovrebbe limitare, l’uso del denaro proveniente dagli oneri concessori per la copertura della spesa pubblica dei Comuni.
E’ giusto usare un’espressione dubitativa sull’efficacia e sull’effettività della norma in questione, stando a quanto emerso, rispetto alla città di Milano, grazie a un’interrogazione presentata sull’argomento dal consigliere comunale radicale Marco Cappato, che aveva posto i seguenti interrogativi:
 
1. con riferimento agli esercizi annuali di bilancio riferiti agli anni 2008, 2009 e 2010, in quale misura percentuale (e in valore assoluto) le risorse generate dalla riscossione delle concessioni edilizie e delle sanzioni pecuniarie previste dal DPR n. 380/2001 sono state destinate al finanziamento delle seguenti tipologie di spesa;
correnti;
- per la manutenzione ordinaria del verde,
- per la manutenzione ordinaria delle strade
- per la manutenzione ordinaria del patrimonio comunale
 
2. con riferimento all’esercizio annuale di bilancio in corso, in quale misura percentuale (e in valore assoluto), prevede di impiegare le risorse generate dalla riscossione delle concessioni edilizie e delle sanzioni pecuniarie previste dal DPR n. 380/2001 per il finanziamento delle spese correnti, di quelle per la manutenzione ordinaria del verde, per la manutenzione ordinaria delle strade e per la manutenzione ordinaria del patrimonio comunale;
Rispondendo a questa interrogazione, l’Assessore al Bilancio Bruno Tabacci ha fornito la seguente tabella

 
Commentando i dati sopra riportati, l’Assessore ha scritto

Dalla lettura della tabella fornita, risulta che negli anni 2008, 2010 e 2011, a consuntivo, la quota parte delle risorse rivenienti dalla riscossione dei contributi per il rilascio del permesso di costruire, utilizzata per il finanziamento delle spese correnti, non meglio specificate, è sempre (tranne nel 2009) esattamente pari al 50% delle somme riscosse; frutto di un’operazione contabile, più che di una corretta e oculata programmazione di quelle risorse. Va osservato che - a prescindere dagli obiettivi stabiliti in fase preventiva e dall’andamento dei prelievi nel corso dell’anno che è chiaramente molto variabile essendo legato al rilascio di titoli edilizi - il rapporto percentuale, a consuntivo, è pari, al centesimo, al limite stabilito dalla norma. La conferma della natura squisitamente contabile dell’operazione viene dal fatto che lo stesso Assessore, a proposito dell’altra tipologia di spesa rispetto alla quale il legislatore stabilisce un limite (manutenzione verde, strade e patrimonio) abbia parlato di quota “eccedente il 50%”, adottando un’espressione che lascia intendere come quel dato sia il frutto intenzionale, una sorta di “prodotto di scarto” del lavoro di quadra che gli Uffici conducono al momento di predisporre il rendiconto.  
Guardando, infine, alla quota prevista per il bilancio 2012, c’è da chiedersi se non sia possibile bilanciare meglio l’utilizzo delle entrate derivanti dal prelievo per il contributo per il permesso di costruire, tra spese correnti, non meglio specificate, e quelle destinate alla manutenzione delle dotazioni urbane esistenti, e come sia possibile recuperare diversamente - ovvero non utilizzare - le risorse per questa tipologia di spesa, visto che, nell’ultimo triennio, si sono utilizzate somme di gran lunga superiori (per il 2011 una somma sei volte superiore).   
Tornando al disegno di legge del Governo, cancellare l’art.2 comma 8 della legge 244/2007 come modificato dall’articolo 2 comma 41 della legge 26 febbraio 2011, n. 10, non aiuta; il Governo, piuttosto, metta in agenda per il prossimo decreto Milleproroghe, la proroga di questa disposizione anche per il 2013.
In merito al disegno di legge, nel suo complesso, i problemi di compatibilità con il nostro ordinamento civile, e con lo statuto della proprietà - più volte difeso dalla Consulta nei confronti dei diversi tentativi riformatori che si sono succeduti negli anni - e l’approssimarsi della scadenza naturale della legislatura fanno dubitare di una rapida approvazione e attuazione delle norme previste.
Tutto ciò dovrebbe - o avrebbe dovuto - indurre il Ministro Catania e il Presidente del Consiglio Mario Monti ad accantonare il disegno di legge, e a ragionare, in alternativa, sulla possibilità di riformare l’articolo 16 del Testo Unico in materia di edilizia, e dunque di modificare la struttura dei contributi e delle prestazioni pubbliche a carico dei soggetti che richiedono l’autorizzazione per una trasformazione urbanistico-edilizia del territorio.
Con una norma - inseribile in uno dei decreti che il Governo presumibilmente varerà nei prossimi mesi - si (sarebbe potuto) potrebbe riformare l’articolo 16 del D.P.R. 380/2001, introducendo l’obbligo per i Comuni di imporre prelievi maggiorati e/o obbligazioni aggiuntive, nel caso in cui gli interventi da autorizzare interessino aree, che sono agricole e comunque libere allo stato attuale, a prescindere dalla loro destinazione urbanistica, e stabilire un vincolo di cassa, oltre che di destinazione, per queste entrate, con le quali alimentare fondi per il finanziamento di interventi ambientali, di recupero di aree dismesse, di rinaturalizzazione di aree compromesse e di riforestazione, di recupero e valorizzazione dei corsi d’acqua.
A questo proposito si consiglia la lettura del comma 2bis dell’art.43 della legge regionale della Lombardia n. 12/2005 che - a seguito delle modifiche apportate nel 2008 - prevede una maggiorazione del contributo dovuto per il rilascio del permesso di costruire a carico degli operatori che eseguono interventi urbanistico-edilizi all’interno delle aree agricole che sono interessate da accordi di programma o programmi integrati di intervento di interesse regionale, che ricadono nel territorio dei Comuni capoluogo di provincia e all’interno dei parchi regionali e nazionali.
La norma regionale prevede, altresì, che i proventi della riscossione di questa maggiorazione sono vincolati, e destinati a finanziare un apposito Fondo regionale - successivamente istituito dalla Giunta Regionale - al quale i medesimi Comuni possono presentare istanze per la concessione di contributi per la realizzazione di interventi forestali a rilevanza ecologica e di incremento della naturalità.
Il comma 2bis dell’art.43 della legge in questione è stato ulteriormente precisato attraverso distinte Delibere di Giunta Regionale, tra le quali è utile richiamare la n8/8757 del 22 dicembre 2008, con la quale la Giunta Regionale ha definito le “Linee guida per la maggiorazione del contributo di costruzione per il finanziamento di interventi esclusivi delle superfici forestali”. Con questo provvedimento, la Giunta regionale ha stabilito che i Comuni, entro tre mesi dalla pubblicazione della Delibera, avrebbero dovuto provvedere, con una deliberazione consiliare, all’individuazione delle aree agricole, e alla determinazione, in funzione delle diverse tipologie delle aree e degli interventi da autorizzare, della quota percentuale della maggiorazione, entro un minimo dell’1,5 e un massimo del 5%. Nella Delibera di Giunta viene precisato, anche, che “al fine di dare immediata operatività al disposto normativo, a partire dalle informazioni territoriali disponibili nell’ambito del Sistema Informativo Territoriale Integrato (SIT Integrato), Regione Lombardia rende disponibile uno strato informativo in scala 1:10.000 che identifica le aree agricole nello stato di fatto”. A conferma della volontà espressa di dare immediata operatività alla norma regionale, nella stessa Delibera di Giunta Regionale si legge che “Decorso il termine di tre mesi, sopra indicato, senza che l’Amministrazione comunale si sia espressa mediante deliberazione consiliare, troverà comunque applicazione la maggiorazione prevista ex lege, da intendersi fissata nell’importo massimo individuato dal legislatore regionale, cioè il 5 per cento del contributo di costruzione, da applicarsi alle aree identificate dalla perimetrazione regionale. Resta inteso che successivamente l’Amministrazione comunale potrà assumere una specifica determinazione, nel rispetto delle presenti linee guida, in merito alla graduatoria della maggiorazione, rimanendo invece confermata la perimetrazione delle aree come definita dalla Regione”.
Con una successiva Delibera, la 11517 del 15 novembre 2010, la Giunta Regionale ha approvato le “Disposizioni tecniche per il monitoraggio del Fondo Aree Verdi” all’interno delle quali, al punto 1. Riscossione proventi delle maggiorazioni si legge: “I Comuni sono tenuti alla riscossione dei proventi delle maggiorazioni derivate da titoli abilitativi a far tempo dal 12 aprile 2009”.
A fronte di questa previsione normativa, il consigliere comunale radicale Marco Cappato ha presentato all’assessore all’Urbanistica del Comune di Milano un’interrogazione con la quale ha posto le seguenti questioni:
. a quanto ammontano le risorse derivanti dalla maggiorazione del contributo di costruzione, che è stata applicata agli interventi realizzati nel comune di Milano;
. a quanto ammontano le risorse derivanti dalla maggiorazione del contributo di costruzione, che è stata applicata agli interventi realizzati nei territori interessati da Accordi di Programma o da Programmi Integrati di Intervento di interesse regionale, comunque compresi all’interno del territorio comunale di Milano;
. se e quante istanze di accesso al “Fondo Aree Verdi” sono state presentate, e a quanto ammontano le risorse del medesimo Fondo, rispetto alle quali il Comune di Milano ha avuto accesso, mediante procedure a sportello, ovvero ha presentato istanza, tuttora in fase di istruttoria, e quante delle risorse a disposizione sono già oggetto di impegni giuridicamente vincolanti.
Il 13 giugno scorso, l’assessore all’Urbanistica di Milano De Cesaris, in relazione a questa interrogazione, ha inviato il seguente messaggio di posta elettronica:
Caro Cappato,
il Comune non ha mai attivato e utilizzato l’accesso al fondo. Peraltro nel PGT adottato non vi era l’indicazione delle norme agricole. Stiamo in tal senso provvedendo anche in occasione del nuovo PTCP della Provincia, con riferimento al quale individuare le aree agricole strategiche. A valle di questa individuazione, sarà nostra cura attivare l’accesso al fondo. Per questo abbiamo già preso contatti con la Regione e stiamo predisponendo, nell’ambito della delibera oneri, l’ammontare dei contributi di maggiorazione, la deliberazione sarà approvata dal Consiglio.
Cordiali saluti.
Ada Lucia De Cesaris Assessore Urbanistica – Edilizia Privata
 
Se ne deduce - in modo non troppo equivocabile - che l’Amministrazione non abbia provveduto, entro il termine fissato dalla Delibera della Giunta regionale del 22 dicembre 2008, a perimetrare le aree agricole, e a stabilire la quota percentuale della maggiorazione del contributo di costruzione. Non è chiaro - allo stesso modo - se l’assessore scrivendo “il Comune non ha mai attivato e utilizzato l’accesso al fondo” abbia voluto dire che non sono state presentate richieste di accesso al “Fondo Aree Verdi”, o più in generale che la prevista maggiorazione del contributo di costruzione per gli interventi eseguiti su aree agricole non ha trovato applicazione all’interno del Comune di Milano.
Dalla lettura complessiva della risposta dell’assessore e, in particolare, dal mancato riscontro alle domande poste dal Consigliere Cappato relativamente al volume delle risorse rivenienti dall’applicazione della maggiorazione, sembra, però, che i permessi di costruire per la realizzazione di interventi urbanistico-edilizi all’interno di aree agricole siano stati rilasciati senza la mancata corresponsione di una prestazione obbligatoria aggiuntiva imposta dalla legge regionale n.12 del 2005. Relativamente alle intenzioni manifestate dall’assessore in merito all’individuazione, di concerto con la Provincia, delle aree agricole e alla definizione dell’ammontare della maggiorazione, va tenuto presente che le delibere regionali di applicazione della norma hanno stabilito un termine, tre mesi, entro il quale i Comuni potevano delimitare il campo di applicazione della norma e modulare l’entità percentuale della maggiorazione. Decorso quel termine, ai Comuni resta la facoltà - con un provvedimento successivo - di differenziare l’incidenza della maggiorazione, ma non di modificare il campo di applicazione, che è quello delimitato dal sistema informativo territoriale regionale.
L’uso parsimonioso del suolo è una buona battaglia, anche e soprattutto per questo va combattuta con armi affilate e pronte all’uso, a partire dalla conoscenza e dal corretto impiego dei dispositivi a disposizione.
 

POSTILLA (7 giugno 2013)
 
In merito alla destinazione delle entrate connesse alla riscossione dei contributi per il rilascio del permesso di costruire, va considerato che una volta abrogato l’articolo 12 della legge 10/1977 queste entrate non sono state più classificabili come entrate a specifica destinazione.  Ai fini della loro imputazione in bilancio, nell’articolo si è dato per scontato il fatto che in conseguenza di ciò – e per effetto di quanto disposto dall’art. 162 del Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (D.Lgs. 267/2000) che individua, tra i principi del bilancio, quelli di unità, universalità e pareggio finanziario e stabilisce che “il totale delle entrate finanzia indistintamente il totale delle spese, salvo le eccezioni di legge” - queste entrate potessero anzi dovessero essere utilizzate per assicurare il pareggio di bilancio (a livello previsionale e consuntivo), e dunque anche per finanziare le spese correnti.  Secondo questo ragionamento, art.2 comma 8 della legge 244/2007 è stato considerato non tanto come una norma che autorizza l’impiego di queste entrate per le spese correnti entro i limiti fissati, quanto piuttosto come una norma “tampone” che riduce gli effetti del vuoto normativo operato nel 2001 (al momento dell’approvazione del DPR 380/2001), fissando la soglia percentuale limite (delle entrate destinabili alla spesa corrente) e la ripartizione tra le diverse tipologie di spesa corrente.
Da una lettura più estesa degli interventi di esperti, tecnici e operatori della Pubblica Amministrazione nel merito della questione, risulta che la cancellazione del vincolo di destinazione non abbia  automaticamente fatto sì che le entrate connesse alla riscossione dei contributi per il rilascio dei permessi di costruire potessero essere imputate nel bilancio a copertura delle spese correnti, senza alcuna restrizione. Seguendo questo ragionamento l’interpretazione che viene data della legge 244/2007 art.2 comma 8 non è univocamente coincidente con quella esposta nell’articolo. Non si tratterebbe, dunque, di una norma “tampone” ma piuttosto di una disposizione che ha autorizzato, alle condizioni poste, l’utilizzo di queste entrate per il finanziamento delle spese correnti.
Mi sembra doveroso dare conto di ciò, scusandomi  con i lettori per non aver proceduto prima a una ricognizione più estesa del problema tecnico-istituzionale in discussione. Ciò, tuttavia, non modifica il giudizio su quanto è stato proposto e su quanto sarebbe stato e sarebbe, ancora, necessario mettere a punto e proporre ai fini di strutturare una appropriata politica per un uso parsimonioso del suolo.

 

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Team: Simone Sapienza, Daniela Sala,
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