Edilizia, appalti e uso del suolo Marco Eramo

Urbanizzazioni a Milano. Linee guida contrarie a diritto comunitario e Anti-corruzione

In sede di conversione del cosiddetto decreto legge “Salva Italia” (d.l. 6 dicembre 2001, n. 201) è stata approvata una modifica al Testo Unico in materia di edilizia introducendo, all’art. 16, il comma 2-bis in base al quale è ammessa l’esecuzione diretta da parte del titolare del permesso di costruire delle opere di urbanizzazione primaria funzionali all’intervento urbanistico-edilizio fino ad un importo di 5 milioni di euro. All’indomani dell’approvazione della legge di conversione n. 214 del 22 dicembre 2011 (Governo Monti), i deputati radicali e il consigliere comunale di Milano Marco Cappato hanno iniziato a porre quesiti al Governo nazionale ed alla Giunta di Milano segnalando le anomalie e le incongruenze di questa norma oltre che i giudizi e le valutazioni espressi dall'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici e dalla Commissione Europea.

In seguito, il consigliere comunale radicale Marco Cappato ha incalzato la Giunta Pisapia rispetto alle modalità con le quali ha dato attuazione all’art. 16 comma 2-bis del DPR 380/2001 attraverso l’adozione, nel mese di giugno 2013, delle Linee Guida per la realizzazione delle opere urbanizzazione.

Con diverse interrogazioni ed in seguito con una denuncia alla Commissione Europea, è stato segnalato come le modalità di determinazione dell’importo globale delle opere/attrezzature realizzabili all’intervento di un intervento urbanistico-edilizio, disciplinate nel capitolo 6 delle Linee Guida, si ponessero in contrasto con la disciplina comunitaria ed in particolare con l’art. 29 del Codice dei Contratti Pubblici.

Ed in seguito alla denuncia presentata il 17 aprile 2015, la Commissione Europea ha avviato la procedura EU Pilot 7994/2015/GROW segnalando alle autorità italiane che “Il capitolo 6 delle Linee Guida, escludendo dal computo globale, ai fini della verifica del superamento della soglia comunitaria, le opere di urbanizzazione primaria che individualmente non superano tale soglia, sembra essere incompatibile con quanto stabilito dalla Corte [si riferisce alla sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 21 febbraio 2008, Causa C-412-04 paragrafo 73] e dunque sembra essere incompatibile con l’art. 9 comma 5 lettera a della Direttiva 2004/18/CE, il quale stabilisce che quando un’opera prevista o un progetto di acquisto di servizi può dar luogo ad appalti aggiudicati contemporaneamente per lotti distinti, è computato il valore complessivo stimato dalla totalità di tali lotti”.

Durante la legislatura in corso, Claudia Mannino e gli altri componenti della Commissione Ambiente Territorio e Lavori Pubblici della Camera dei Deputati eletti con il Movimento 5 Stelle hanno segnalato ai titolari del Ministero delle Infrastrutture che si sono succeduti la necessità di rivedere l’art. 16 comma 2-bis del DPR 380/2001, sottolineando come il tentativo di disciplinarne l’attuazione fatto dal Comune di Milano con le Linee Guida fosse la dimostrazione della incompatibilità della disposizione con la normativa comunitaria richiamata nella segnalazione della Commissione Europea.

E proprio rispondendo ad una delle interrogazioni presentate sull’argomento durante il Question Time in Commissione Ambiente Territorio e Lavori Pubblici del 3 febbraio scorso, il Ministero delle Infrastrutture ha informato i deputati interroganti del fatto che in relazione all’attività d’indagine avviata dalla Commissione Europea (EU Pilot 7994/15/GROW) il Comune di Milano ha inviato una nota di riscontro alla richiesta di chiarimenti trasmessa dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, e che il Dipartimento della Politiche Europee ha provveduto ad inoltrarla alla Commissione e attende una prevedibile risposta della Commissione per il prossimo mese di aprile.

La scelta della Presidenza del Consiglio e del Ministero delle Infrastrutture di limitarsi a raccogliere e girare alla Commissione Europea le osservazioni pervenute dal Comune di Milano rappresenta un tentativo di considerare la segnalazione della Commissione Europea come un problema legato esclusivamente all'attività amministrativa del Comune di Milano. Ma non lo è, dato che il tentativo di disciplinare l’attuazione dell’art. 16 comma 2-bis del DPR 380/2001 con le Linee Guida non può essere considerato una sorta di manipolazione della norma nazionale, che ne ha tradito la lettera e lo spirito, è, piuttosto, un’automatica traduzione/trasposizione di quella disposizione legislativa in una indicazione amministrativa.

Ed anche per questo - come viene spiegato meglio in seguito – con l’interpretazione restrittiva delle Linee Guida che il Comune di Milano ha scelto di adottate nelle more della conclusione della procedura EU Pilot 7994/2015/GROW, non si è potuto introdurre una sorta di applicazione corretta - e coerente con il dettato della norma - dell’art. 16 comma 2-bis del DPR 380/2001. Al contrario, il Comune di Milano ha messo da parte quest’ultima norma e tenta di di giustificare sul piano normativo la possibilità di scorporare dal valore complessivo delle opere di urbanizzazione/attrezzature realizzabili nell’ambito di un intervento urbanistico-edilizio convenzionato quello delle opere di urbanizzazione primaria - anche nel caso in cui il valore complessivo delle opere di urbanizzazione/attrezzature da realizzare convenzionalmente superi la soglia comunitaria – facendo esplicito ricorso alla deroga ammessa dalla Direttiva Comunitaria 2004/18/CEE come recepita nell’art. 29 comma 7 lettera c del nostro Codice dei Contratti.

Durante il Question Time il Governo ha anche fatto presente che le Linee Guida non sono solo oggetto della ricordata attività di indagine avviata dalla Commissione Europea, ma anche di una segnalazione dell’Anac che le considera non conformi agli indirizzi che ha espresso in materia, visto che non specificherebbero l’obbligo di ricorrere alla gara nel caso in cui l’importo delle opere di urbanizzazione primaria sia superiore alla soglia comunitaria.

Per quanto concerne le misure correttive adottate dal Comune di Milano, lo scorso 11 febbraio, l’Assessore Alessandro Balducci, rispondendo ad una interrogazione di Marco Cappato lo ha informato del fatto che con la Determinazione Dirigenziale n. 67/2015 pubblicata all’Albo Pretorio lo scorso 11 gennaio, l’Amministrazione ha approvato lo schema di convenzione per il Permesso di Costruire Convenzionato intervenendo sulle Linee Guida per la realizzazione delle opere di urbanizzazione adottate nel 2013.

Il recente provvedimento (D.D. 67/2015) prevede che nelle more del procedimento di consultazione informale (EU Pilot n. 7994/2015/GROW) gli Uffici possano applicare le indicazioni contenute nelle Linee Guida per la realizzazione delle opere di urbanizzazione in merito alle modalità di verifica della soglia comunitaria (cap. 6), oggetto di attenzione da parte della Commissione Europea, e dunque possono escludere dal computo globale delle opere affidabili convenzionalmente al titolare del permesso di costruire le opere di urbanizzazione primaria, solo se di importo inferiore a 1 milione di euro – e non quelle di importo inferiore alla soglia comunitaria di 5 milioni di euro, come previsto nelle Linee Guida in ossequio all’art. 16 comma 2-bis del DPR 380/2001 - e solo se il loro valore cumulato non superi un quinto del valore complessivo delle opere di urbanizzazione/attrezzature da realizzare

Si può dunque osservare come il Comune di Milano, pur avendo cercato di difendere la bontà delle proprie scelte nella lettera di chiarimenti trasmessa alla Struttura di Missione per le Procedure di Infrazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri, abbia provveduto a correggere in corsa le Linee Guida, limitando la possibilità di affidare l’esecuzione di opere di urbanizzazione primaria di importo inferiore a 1 milione di euro, direttamente al titolare del permesso di costruire senza procedure ad evidenza pubblica e senza alcuna valutazione comparativa delle offerte, a prescindere dal valore complessivo delle opere di urbanizzazione/attrezzature da realizzare nell’ambito di un intervento urbanistico-edilizio convenzionato, facendo riferimento all’art. 29 comma 7 lett.c) del Codice dei Contratti che, come già scritto, ammette la possibilità di introdurre una deroga di questo tipo.

Ma l’Assessore Balducci ed il Sindaco Pisapia sanno bene che la legge delega in materia di appalti pubblici recentemente approvata dal Parlamento ha introdotto, tra gli altri principi, quello dell'espresso divieto di affidamento di contratti attraverso procedure derogatorie rispetto a quelle ordinarie, ad eccezione di singole fattispecie connesse da urgenze di protezione civile, e l'obbligo di individuare espressamente i casi nei quali ricorrere, in via eccezionale alla procedura di gara senza preventiva pubblicazione di un bando di gara. E per quanto concerne gli appalti sotto la soglia comunitaria, la legge delega prevede che vengano, comunque, garantite la valutazione comparativa tra almeno cinque offerte e un'adeguata rotazione degli affidamenti. La possibilità di affidare direttamente l'esecuzione di opere di urbanizzazione primaria, anche solo con un importo fino a un milione di euro, non appare, dunque, compatibile con i principi affermati nella legge delega e che dovranno trovare applicazione nei previsti decreti delegati.

Se poi si considera la segnalazione dell’Anac, c’è da aspettarsi non solo che il Comune di Milano ne renda noto il contenuto della segnalazione - magari rispondendo all'ennesima interrogazione di Marco Cappato – ma anche e soprattutto che provveda a correggere tempestivamente le Linee Guida laddove si pongono in contrasto con gli indirizzi forniti dall’Autorità anti-corruzione.

Nello stesso tempo è legittimo sperare che nella segnalazione dell’Autorità di Raffaele Cantone venga prestata adeguata attenzione anche e soprattutto alle modalità di determinazione dell’importo globale delle opere di urbanizzazione connesse ad un intervento urbanistico. L’interpretazione restrittiva delle Linee guida definita con la ricordata D.D. 67/2015 consente, comunque, di frazionare il complesso delle opere di urbanizzazione/attrezzature da realizzare nell’ambito di un intervento urbanistico-edilizio convenzionato, sottraendo una parte ovvero il complesse delle suddette opere dall’applicazione delle disposizioni valide per gli appalti ed i contratti di importo superiore alla soglia comunitaria, in barba al diritto comunitario ed i principi proclamati recentemente nella ricordata legge delega in materia di appalti e contratti pubblici.

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Team: Simone Sapienza, Daniela Sala,
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