Edilizia, appalti e uso del suolo Marco Eramo

Il Governo dei Professori “corretto” con la matita rossa: “Il disegno di legge sul consumo di suolo è lacunoso e contradditorio”

Il disegno di legge in materia di valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo di suolo, approvato dal Consiglio dei Ministri il 14 settembre, è stato sottoposto all’esame delle regioni e degli enti locali, prima del deposito in  Parlamento. Il 30 ottobre, la Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome ha espresso il proprio parere allegando un documento nel quale sono poste a confronto la versione del disegno di legge approvata dal Consiglio dei Ministri, quella uscita dalla Riunione tecnica della Conferenza Unificata del 23 ottobre e quella con gli emendamenti proposti dalle Regioni. In questo articolo viene proposta una lettura delle modifiche al testo del disegno di legge, apportate dalla Conferenza Unificata Regioni Enti Locali, dalla quale risulta che è stato necessario correggere il testo approvato dal Consiglio dei Ministri, non per stravolgere e indebolire l’impianto normativo adottato, ma più semplicemente per renderlo coerente - da un punto di vista tecnico e dei giusti riferimenti legislativi - rispetto alle intenzioni che ne sono alla base.

Il 30 ottobre è stato reso pubblico il parere espresso dalla Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome sullo schema di disegno di legge presentato dal Governo in materia di valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo di suolo.
Il giudizio è drastico. “Il testo così come approvato dal Consiglio dei Ministri presenta numerose lacune, probabilmente generate da un approccio parziale ad una problematica complessa e multidisciplinare, e risulta essere di difficile applicazione concreta, portando al paradosso di esporre, nella prima fase di applicazione, ad una corsa alla cementificazione con risultati ed effetti di segno opposto a quelli che il Governo intendeva perseguire”. Si è sicuri che l’attività istruttoria, le critiche e le proposte delle regioni, che trovano una rappresentazione sintetica nel giudizio sopra riportato siano - come è stato raccontato sulle pagine del Corriere della Sera del 29 ottobre scorso in modo sommario da Sergio Rizzo - il frutto di una sudditanza degli esponenti politici regionali rispetto al blocco degli interessi rappresentato da proprietari e costruttori? Nell’articolo sul Corriere della Sera, per esemplificare e stigmatizzare la tattica, giudicata dilatoria, delle Regioni, è stato scritto “Errani invoca gli urbanisti”.
LE CORREZIONI: RENDERE IL TESTO COERENTE CON LE INTENZIONI- Una lettura del documento allegato al parere della Conferenza Unificata, nel quale sono comparati il testo approvato dal Consiglio dei Ministri, quello “Governo Regioni Enti Locali” uscito dalla Riunione tecnica della Conferenza Unificata del 23 ottobre, e infine quello con gli emendamenti delle Regioni del 30 ottobre, fa sospettare, in modo evidente, che il disegno di legge approvato in Consiglio dei Ministri sia stato letto da urbanisti e tecnici dei settori competenti, solo successivamente all’approvazione da parte del Consiglio dei Ministri, e proprio per questo sia stato profondamente corretto.
E' opportuno parlare di “correzione”, piuttosto che di modifiche e revisioni, perché il testo non è stato riformato nel suo impianto, ma più semplicemente reso coerente, da un punto di vista tecnico e dei giusti riferimenti legislativi, con le intenzioni alla base dell’iniziativa legislativa del Ministro Catania.
Esemplificative, da questo punto di vista, sono le correzioni e le integrazioni rispetto agli articoli 1 e 6 del disegno di legge approvato dal Consiglio dei Ministri, e il nuovo articolo 8 contenente “Disposizioni transitorie e finali”, che il Governo aveva omesso di definire.
LIMITAZIONI NON SOLO PER LE AREE AGRICOLE. GLI ARTICOLI 1 E 2 DEL DISEGNO DI LEGGE CORRETTI Nell’articolo 1 del testo originario del disegno di legge, al comma 3, si era stabilito che “ai fini della presente legge, costituiscono terreni agricoli quelli che sono qualificati tali in base agli strumenti urbanistici vigenti”. Così facendo si indeboliscono, in partenza, le misure di contenimento del consumo di suolo, escludendo dal nuovo regime normativo le aree libere e non urbanizzate, che non hanno destinazione e vocazione agricola, ma che possono giocare un ruolo rilevante. Nello stesso tempo favorisce, in vista dell’entrata in vigore della norma, una sorta di corsa alla riclassificazione urbanistica delle aree agricole.
Per questa ragione, nel testo uscito dalla Riunione tecnica della Conferenza Unificata, il comma 3 dell’articolo 1 è stato opportunamente abrogato, e nel disegno di legge è stato aggiunto un nuovo articolo 2 Definizioni, nel quale si stabilisce che, ai fini dell’applicazione della legge, si debba intendere per superficie agricola “i terreni qualificati tali dagli strumenti urbanistici nonché le aree di fatto utilizzate a scopi agricoli indipendentemente dalla destinazione urbanistica e quelle comunque libere da edificazioni e infrastrutture suscettibili di utilizzazione agricola”.
In questo modo, si estendono le misure di contenimento del consumo del suolo previste dal disegno di legge a tutte le aree che al momento non sono edificate/urbanizzate, a prescindere dalla loro destinazione urbanistica, come è necessario se si vuole davvero introdurre una misura strutturale destinata a modificare le pratiche di uso e di trasformazione del territorio.
SPEZZARE IL CIRCOLO VIZIOSO “MATTONE-SPESA PUBBLICA”. ABROGARE IL COMMA 8 ART. 2 DELLA LEGGE 244/2007 NON BASTA - La seconda questione rispetto alla quale il testo del Governo è stato “corretto” è quella della destinazione dei proventi della riscossione dei contributi pubblici dovuti per il rilascio dei permessi di costruire (art. 16 D.P.R. 380/2001). Nel testo approvato dal Consiglio dei Ministri, sul punto, si prevede soltanto l’abrogazione dell’articolo 2 comma 8 della legge 244/2007, nella convinzione errata che con questa norma si sia autorizzato l’impiego delle somme derivanti dalla riscossione degli oneri concessori per il finanziamento della spesa corrente dei Comuni.
In realtà questa norma introdotta nella legge finanziaria per il 2008 – e la cui efficacia è stata prorogata fino al 2012 con i successivi decreti “Mille Proroghe” - stabilisce delle soglie percentuali (il 50% per la spesa corrente e il 25% per le spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale) che gli enti locali devono rispettare nell’impiego delle medesime somme, tamponando (solo parzialmente) gli effetti della cancellazione, con il Testo Unico sull’Edilizia (D.P.R. 380/2001),  dell’articolo 12 della legge 10/1977, meglio nota come legge Bucalossi, che prevedeva un vincolo di cassa e di destinazione per quelli che allora venivano denominati “oneri concessori”, ora ridenominati nel citato articolo 16 del D.P.R. 380/2001 “Contributo per il rilascio del permesso di costruire”.
E’ evidente, a una lettura più organica delle norme vigenti, che l’abrogazione del comma 8 art. 2 Legge 244/2007 non produce l’effetto - ricercato dal Governo - di spezzare il circolo vizioso tra i prelievi connessi al rilascio dei titoli edilizi e la spesa pubblica locale. Non a caso nel testo uscito dalla Riunione tecnica della Conferenza Unificata, l’originario articolo 6 è stato riscritto.
Il nuovo articolo 7 correttamente titolato “Destinazione dei proventi dei titoli abilitativi” interviene, in modo positivo, ristabilendo un vincolo di destinazione per le somme derivanti dalla riscossione dei contributi per il rilascio dei permessi di costruire (e degli altri titoli edilizi), che possono essere destinate esclusivamente "alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici, a interventi di qualificazione dell'ambiente e del paesaggio". Solo in questo modo - e non come pensato originariamente dal Ministro Catania - si rompe il circolo vizioso “mattone-spesa pubblica”.
A questo riguardo va evidenziato il fatto che tra gli interventi finanziabili con i proventi della riscossione dei contributi in questione, sono stati inseriti - in aggiunta a quelli che erano già previsti nell’articolo 12 della legge Bucalossi - quelli di “qualificazione dell’ambiente e del paesaggio”. In questo modo si fa un passo in avanti verso una auspicabile riconfigurazione del sistema delle prestazioni patrimoniali a carico di chi trasforma il territorio. In base al testo proposto, il contributo richiesto a fronte del rilascio del permesso di costruire, infatti, non è più, strettamente ed esclusivamente, considerato quale compartecipazione del privato ai costi “pubblici” da sostenere ai fini dell’urbanizzazione e della gestione delle dotazioni urbane a servizio della residenza (e dunque le strade, i parcheggi pubblici, i servizi di prossimità, la scuola, etc.), ma può diventare una forma di compartecipazione ai costi che la collettività deve sostenere per la conservazione e il miglioramento dell’ambiente e delle sue componenti naturali, e dunque, in piccola misura, una sorta di onere ecologico.
In questo quadro riformato, si inserisce correttamente (anche se in modo pleonastico) l’abrogazione dell’articolo 2 comma della legge 244/ 2007, previsto originariamente dal Governo. Sul punto, però, è necessario che, in attesa della conclusione dell’iter approvativo del disegno di legge, venga prorogata (con il prossimo Decreto Milleproroghe o direttamente nella Legge di Stabilità) l’efficacia della disposizione contenuta nella legge 244/2007. Conservando al momento l'unico (inadeguato e insufficiente) vincolo di destinazione, presente nell'ordinamento statale, degli introiti connessi alla riscossione del contributo per il rilascio dei permessi di costruire, non si tradirebbe lo spirito della legge in discussione, ma si eviterebbe che nel 2013 - auspicabilmente l'ultimo anno nel quale continueranno a valere le norme attualmente vigenti prima della loro riforma -  gli enti locali potranno coprire le spese correnti, con la totalità delle somme provenienti dalla riscossione dei contributi per il rilascio dei permessi di costruire, ovvero ignorare le soglie del 50% e del 25% previste dall'articolo 2 comma 8 della legge 244/2007. In merito a ciò nella seduta della Camera del 13 novembre il Governo ha accolto un ordine del giorno (9/5520-A-R/13.) a prima firma della deputata radicale in Commissione Ambiente Elisabetta Zamparutti, con il quale è stato chiesto al Governo di prorogare al 2013 l’efficacia dall'articolo 2 comma 8 della legge 244/2007.
LE DISPOSIZIONI FINALI E TRANSITORIE MANCANTI NEL TESTO APPROVATO DAL CONSIGLIO DEI MINISTRI - Tornando alle "correzioni" al disegno di legge approvato dal Consiglio dei Ministri, l'ultima da segnalare riguarda il nuovo articolo 8 del disegno di legge con il quale, come scritto in precedenza, è stata sanata una lacuna del provvedimento del Governo, prevedendo che dall’entrata in vigore della legge non è possibile “consumare” nuove superfici agricole.
Su questo punto, il testo uscito dalla Riunione tecnica della Conferenza Unificata del 23 ottobre prevede che la moratoria duri fino all’adozione del decreto del Ministero delle Politiche Agricole, con il quale verrà stabilita la quota di superfici agricole urbanizzabili, ma che ne siano esclusi “gli interventi già autorizzati e previsti dagli strumenti urbanistici vigenti”.
Le Regioni, invece, hanno proposto una formulazione più articolata - e a un primo esame più convincente - dal momento che la moratoria proposta dura comunque tre anni, a decorrere dall’entrata in vigore della legge (e dunque non è sospesa all’adozione di un atto amministrativo), e non riguarda “le opere pubbliche e di pubblica utilità e le previsioni degli strumenti urbanistici con contenuti conformativi della proprietà vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge”. In questo modo, vengono chiarite le modalità attraverso le quali entra in esercizio il nuovo sistema regolativo, definendo delle disposizioni - cosa trascurata dal Governo - per il periodo che precederà il funzionamento a pieno regime dei meccanismi e degli atti amministrativi previsti.
Allo stesso tempo, il disegno di legge affronta, o almeno prospetta, i problemi connessi al modo nel quale il contingentamento delle aree urbanizzabili - affidato a uno strumento settoriale di iniziativa del Ministro delle Politiche Agricole - si inserisca nel nostro ordinamento che, comunque, affida agli enti locali il potere di conformare, attraverso la strumentazione urbanistica, la proprietà dei suoli.
E’ necessaria e utile anche la disposizione che esclude dalla moratoria triennale le previsioni degli strumenti urbanistici vigenti al momento dell’entrata in vigore della legge. Ciò imporrà ai soggetti della filiera decisionale finalizzata all’adozione degli atti amministrativi preordinati al contingentamento delle aree libere non urbanizzabili, un esercizio pienamente responsabile dei compiti istituzionali e, in particolare, delle prerogative che la legge in discussione affida loro.
Compito dell’opinione pubblica - e dunque anche di quanti hanno il privilegio di rivolgersi ad essa con autorevolezza e in modo frequente – è far sì che i soggetti istituzionalmente coinvolti comprendano che i problemi pubblici dell’uso parsimonioso del suolo, della conservazione della natura, e di una generale riqualificazione dell’ambiente nel quale viviamo, necessitino di un’azione pubblica orientata, costantemente aggiornata e monitorata nei risultati effettivamente conseguiti. Non bastano - come in parte ha pensato di fare il Governo - fughe legislative (anche un po’) solitarie in avanti.
 
POSTILLA (7 giugno 2013)
In merito alla destinazione delle entrate connesse alla riscossione dei contributi per il rilascio del permesso di costruire, va considerato che una volta abrogato l’articolo 12 della legge 10/1977 queste entrate non sono state più classificabili come entrate a specifica destinazione.  Ai fini della loro imputazione in bilancio, nell’articolo si è dato per scontato il fatto che in conseguenza di ciò – e per effetto di quanto disposto dall’art. 162 del Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (D.Lgs. 267/2000) che individua, tra i principi del bilancio, quelli di unità, universalità e pareggio finanziario e stabilisce che “il totale delle entrate finanzia indistintamente il totale delle spese, salvo le eccezioni di legge” - queste entrate potessero anzi dovessero essere utilizzate per assicurare il pareggio di bilancio (a livello previsionale e consuntivo), e dunque anche per finanziare le spese correnti.  Secondo questo ragionamento, art.2 comma 8 della legge 244/2007 è stato considerato non tanto come una norma che autorizza l’impiego di queste entrate per le spese correnti entro i limiti fissati, quanto piuttosto come una norma “tampone” che riduce gli effetti del vuoto normativo operato nel 2001 (al momento dell’approvazione del DPR 380/2001), fissando la soglia percentuale limite (delle entrate destinabili alla spesa corrente) e la ripartizione tra le diverse tipologie di spesa corrente.
Da una lettura più estesa degli interventi di esperti, tecnici e operatori della Pubblica Amministrazione nel merito della questione, risulta che la cancellazione del vincolo di destinazione non abbia  automaticamente fatto sì che le entrate connesse alla riscossione dei contributi per il rilascio dei permessi di costruire potessero essere imputate nel bilancio a copertura delle spese correnti, senza alcuna restrizione. Seguendo questo ragionamento l’interpretazione che viene data della legge 244/2007 art.2 comma 8 non è univocamente coincidente con quella esposta nell’articolo. Non si tratterebbe, dunque, di una norma “tampone” ma piuttosto di una disposizione che ha autorizzato, alle condizioni poste, l’utilizzo di queste entrate per il finanziamento delle spese correnti.
Mi sembra doveroso dare conto di ciò, scusandomi  con i lettori per non aver proceduto prima a una ricognizione più estesa del problema tecnico-istituzionale in discussione. Ciò, tuttavia, non modifica il giudizio su quanto è stato proposto e su quanto sarebbe stato e sarebbe, ancora, necessario mettere a punto e proporre ai fini di strutturare una appropriata politica per un uso parsimonioso del suolo.

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Team: Simone Sapienza, Daniela Sala,
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