Edilizia, appalti e uso del suolo Marco Eramo

A proposito delle opere di urbanizzazione primaria e della “democraticità” dell’Unione Europea

FaiNotizia ha avuto la pazienza di seguire una vicenda – un po’ marginale rispetto a quelle più ampiamente dibattute – che ha a che fare con le disposizioni concernenti la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria (strade, fognature, etc.) ed in particolare con il comma 2-bis dell’art.16 del Testo Unico in materia di edilizia sin dall’introduzione di questo comma ai tempi del Governo Monti.

Con questa norma è stata stabilita la possibilità per il titolare del permesso di costruire di realizzare direttamente, e senza l’obbligo di applicare il Codice dei Contratti, le opere di urbanizzazione primaria funzionali all’intervento edificatorio di importo inferiore alla soglia comunitaria. Il potenziale conflitto tra questa norma e le norme ed i principi in materia di appalti pubblici è apparso, sin da subito, intrinsecamente concreto soprattutto per quel che concerne le disposizioni relative al calcolo del valore stimato degli appalti. Queste disposizioni, ora contenute nell’art. 35 del codice vigente infatti, non si limitano a fissare l’importo delle soglie comunitarie e le modalità di calcolo del valore stimato di un appalto pubblico, ma precisano anche che quando ai fini della realizzazione di un complesso organico di opere pubbliche si ricorre al frazionamento di quest’ultime in lotti funzionali, le disposizioni del codice trovano comunque applicazione rispetto all’aggiudicazione dei singoli lotti, nei casi in cui il valore complessivo stimato delle opere pubbliche superi l’importo della soglia comunitaria. Il Codice vigente, come anche quello previgente, esclude, dunque, la possibilità di scorporare dal computo complessivo delle opere pubbliche correlate ad un intervento urbanistico-edilizio una parte di quest’ultime come, di fatto, sembra ammesso dall’art. 16 comma 2-bis con riferimento alle opere di urbanizzazione primaria funzionali all’intervento di trasformazione rispetto alle quali il legislatore ha anche previsto la disapplicazione delle disposizioni del Codice medesimo. Ciò per scongiurare la possibilità che, procedendo in questo modo, si eludano gli obblighi sanciti dalle norme in materia di contratti ed appalti pubblici per i lavori di importo superiore alla soglia comunitaria.

Il conflitto potenziale tra l’art. 16 comma 2-bis ed il Codice dei Contratti, e dunque la normativa europea in materia, è divenuto concreto – dimostrato a titolo esemplificativo – con le Linee Guida per la realizzazione delle opere di urbanizzazione approvate dalla Giunta di Milano il 10 giugno 2013. Come segnalato in un precedente articolo, nella versione originale del capitolo 6 punto 2 delle Linee guida, infatti, in merito alla determinazione dell'importo globale delle opere e delle attrezzature da considerare ai fini dell'applicazione del codice dei contratti è stato stabilito che dall'importo globale delle opere e delle attrezzature andavano escluse, tra le altre, le opere di urbanizzazione primaria funzionali all'intervento sotto soglia ai sensi dell'articolo 16 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001 n. 380. La questione – posta inizialmente all’attenzione sia della Giunta comunale di Milano da parte del consigliere comunale radicale Marco Cappato, sia del Governo nazionale attraverso le interrogazioni presentate sull’argomento dal deputato del Movimento Cinque Stelle Claudia Mannino – è stata oggetto di una denuncia alla Commissione Europea che, ritenendo fondato il sospetto che si configurasse una violazione del diritto comunitario, il 17 aprile 2015 ha aperto la procedura Eu-Pilot 7994/2015.

Con la procedura Eu-Pilot la Commissione Europea, come di norma è previsto, ha avviato una procedura consultiva con le autorità italiane finalizzata ad acquisire informazioni aggiuntive sulla disposizione ritenuta “dubbia” e presumibilmente a chiedere l’adozione di misure correttive. La procedura in questione risulta ancora aperta nonostante la Giunta Comunale di Milano, già nel dicembre del 2015 come già segnalato – sia intervenuta sulle Linee Guida chiedendo agli Uffici di procedere ad una interpretazione più prudente e restrittiva della disposizione nelle more della conclusione dell’esame comunitario. Lo scorso mese di novembre i servizi della Commissione Europea, infatti, hanno informato i denuncianti (chi scrive e Marco Cappato) che l'istruttoria era ancora in corso, dal momento che erano state trasmesse al Governo italiano delle domande aggiuntive “dirette a chiarire nel dettaglio come vengano affidate in Italia le opere di urbanizzazione (in particolare quelle di cui all'art. 16 comma 2-bis del DPR 380/2001)” alla luce della nuova Direttiva 2014/24/UE in materia di appalti pubblici e del nuovo Codice dei Contratti “il quale contiene specifiche norme sulle opere di urbanizzazione”.

E dunque sembra da attribuire, in larga parte, alla Commissione Europea la paternità dell’art. 22 comma 4 dello schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 trasmesso dal Governo alle Camere il 7 marzo 2017. Come si può leggere nelle pagine 15 e 16 della relazione illustrativa, infatti, il Governo è intervenuto per correggere il comma 4 del Codice dei Contratti entrato in vigore lo scorso anno anche al fine di risolvere una procedura Eu Pilot. Con la riformulazione dell’art. 35 comma 4 del Codice dei Contratti, si precisa, infatti, che rispetto alle opere di urbanizzazione primaria di importo inferiore alla soglia comunitaria funzionali all’intervento di trasformazione urbanistica non si applica il citato art. 16 comma 2-bis senza ulteriori condizioni e restrizioni - come stabilito dal testo vigente - ma soltanto se l’importo complessivo delle opere pubbliche correlate all’intervento urbanistico-edilizio (oggetto della convenzione urbanistica tra le amministrazioni e gli operatori privati), da calcolarsi in base all’art. 35 comma 9 del Codice medesimo, sia inferiore alla soglia comunitaria e dunque ad € 5.225.000.

Ferma restando la necessità di vigilare sull’adozione definitiva del decreto correttivo ed in particolare sulla contestuale riformulazione dell’art. 35 comma 3 – che per l’affidamento dei lavori pubblici eseguiti dal titolare del permesso di costruire a scomputo integrale o parziale degli oneri dovuti di importo inferiore alla soglia comunitaria rimanda al novellato regime normativo dettato dal comma 2 del medesimo art. 36 e non, come il testo ora vigente, “alla procedura ordinaria con pubblicazione di avviso o bando di gara” –  e di far sì che si giunga all’abrogazione del comma 2-bis dell’art. 16 del D.P.R. 380/2001, si può trarre una prima conclusione che trascende il merito tecnico della questione.

Quanti denunciano con eccessiva disinvoltura il deficit democratico delle nostre istituzioni europee, e della Commissione in modo particolare, dovranno prendere atto del fatto che grazie ad una procedura piuttosto semplice (la denuncia per violazione del diritto dell’UE) – attivabile utilizzando il modulo scaricabile dal portale dell’Unione Europea – ed all’esercizio delle prerogative attribuite alla Commissione, per un qualunque cittadino europeo, e non solo ad un portatore di interessi, è possibile partecipare in modo formalizzato al processo legislativo dal quale sarebbe normalmente escluso, condizionarne l’esito e dunque concorrere, seppure indirettamente, alla definizione del quadro normativo.

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Team: Simone Sapienza, Daniela Sala,
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