Edilizia, appalti e uso del suolo Marco Eramo

All’agenda Monti sul consumo di suolo manca un "agente" credibile. Il nulla di fatto del ministro Catania dopo i proclami iniziali

I PROCLAMI ESTIVI DEL MINISTRO CATANIA - In relazione al fatto che i Comuni possono utilizzare i contributi dovuti per il rilascio dei permessi di costruire, al fine di finanziare la spesa pubblica locale, il Ministro delle Politiche Agricole Mario Catania nell’intervista pubblicata nel numero ferragostano del Corriere della Sera Sette aveva proclamato solennemente “Ecco, quello sarà tassativamente vietato”. E nel disegno di legge per il contenimento del consumo di suolo, presentato dallo stesso Ministro e adottato dal Consiglio dei Ministri il 14 settembre scorso, in merito a ciò, era stata (erroneamente) prevista la sola abrogazione del comma 8 art.2 della legge 244/2007.
I NECESSARI AGGIUSTAMENTI IN CORSO D’OPERA - In realtà la norma del 2007 contiene (o più correttamente conteneva) soltanto il limite percentuale massimo dei contributi per il rilascio dei permessi, che i Comuni possono destinare alla copertura delle spese correnti (il 50% + il 25% utilizzabile per spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale), ed era stata approvata con il solo obiettivo di limitare gli effetti della cancellazione (avvenuta con il DPR 380/2001) del vincolo di destinazione dei contributi in questione, originariamente previsto dall’art.12 della legge Bucalossi. Con la cancellazione di questo vincolo, e dunque in mancanza di una riserva di legge, i Comuni, infatti, hanno potuto - anzi dovuto - utilizzare le entrate indistintamente per pareggiare le uscite. Per la sua natura di norma-tampone, l’articolo 2 comma 8 della legge 244/2007 valeva per un periodo temporale predefinito che, con la legge 10/2011, era stato esteso al 2012. Abrogare soltanto la norma del 2007 – come previsto inizialmente dal testo adottato dal Governo lo scorso mese di settembre - non avrebbe concorso a spezzare il circolo vizioso tra finanza locale e consumo del suolo ma, al contrario, avrebbe semplicemente reso i Comuni ancor più liberi nell’impiego delle somme riscosse al momento del rilascio dei permessi di costruire. I tecnici della Conferenza Unificata hanno corretto l’errore di impostazione del Governo, inserendo nel testo del disegno di legge – che successivamente il Governo ha approvato – un articolo (il numero 7) con il quale si prevede di ristabilire un vincolo di destinazione per le somme derivanti dalla riscossione dei contributi per il rilascio dei permessi di costruire. E in attesa - a questo punto lunga - dell’approvazione del nuovo regime normativo, il Governo, ammettendo l’iniziale errore di impostazione, ha anche accolto un ordine del giorno della deputata radicale Zamparutti con il quale si era impegnato a prorogare, per il 2013, l’efficacia proprio della norma del 2007, che il Ministro Catania, inizialmente, riteneva sufficiente abrogare, per cancellare il rapporto vizioso tra consumo del suolo e spesa pubblica locale.
L’EPILOGO - Ma nella legge di Stabilità - con la quale, tra le altre cose, sono state disposte le proroghe normative (solitamente adottate con il cosiddetto Decreto Milleproroghe) - tra le misure da prorogare, non è stato inserito il comma 8 art.2 della legge 244/2007, disattendendo sia l’ordine del giorno radicale, sia le intenzioni estive del Ministro Catania.
Sul fronte del contrasto del consumo di suolo, si può dunque descrivere l’attività del Governo, e in particolare del Ministro Catania, non soltanto come “un nulla di fatto”, dovuto allo scioglimento anticipato delle Camere, ma come un passo indietro, dal momento che, per l’anno 2013, i Comuni sono liberi di utilizzare, senza alcun vincolo e limite, le somme che prevedono di incassare dal rilascio dei permessi di costruire.
Quella del Ministro Catania - per il quale l’UDC di Casini ha un posto in lista secondo le ricostruzioni giornalistiche – è stata un agenda, con autorevoli sponsor come Sergio Rizzo che è arrivato a descrivere il Ministro come un novello Fiorentino Sullo, ma senza un agente in servizio permanente ed effettivo. Per questo motivo è bene che il professor Monti ricerchi (anche) altri interlocutori sulla materia e strutturi meglio la sua Agenda, nella quale si proclama - di nuovo - che “occorre fermare la cementificazione e limitare il consumo di superficie agricola come proposto nel disegno di legge per la valorizzazione delle aree agricole e il contenimento del consumo del suolo”
UN’ALTRA AGENDA E' POSSIBILE - Gli obiettivi - e le parole mancanti nelle trenta pagine del professore - di un ordinato governo del territorio, e dunque di un uso parsimonioso del suolo e delle risorse naturali oltre che di una generale qualificazione dell'ambiente nel quale viviamo, non possono essere fatti coincidere con la sola tutela delle aree agricole. Ne resterebbero fuori le aree che non hanno vocazione produttiva/agricola, le aree libere nel cosiddetto spazio periurbano, le aree naturali protette, i corridori e le discontinuità ecologiche all’interno dei conglomerati urbani. Resterebbe parimenti negletto il fatto che la tutela ha dei costi, e che il principio “chi inquina paga” si afferma pienamente se le risorse prelevate contribuiscono, unitamente ad altre (da cercare), a far vivere il principio complementare in base al quale chi garantisce prestazioni ambientali deve poter essere "compensato".
Per i wicked problems non ci sono soluzioni univoche, ci vuole un’azione pubblica territoriale, sorvegliata ai diversi livelli, da condurre attraverso una pluralità di strumenti, e nel rispetto delle prerogative costituzionali dei diversi soggetti. Allo Stato, infatti, viene riservato il potere legislativo esclusivo su ordinamento civile (e dunque sullo statuto della proprietà), sui livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, e sulla tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali. Ciò basterebbe per inserire nella Agenda (di Monti e/o del prossimo Governo) la maggiorazione dei contributi dovuti per il rilascio del permesso di costruire, nel caso in cui gli interventi da autorizzare interessino aree libere, non urbanizzate e/o con determinate livelli di integrità e naturalità, e una disciplina delle forme di riutilizzo delle somme riscosse.
Servono a poco, invece, solitarie fughe legislative su materie, come l’agricoltura, che non sono inserite neanche tra quelle “a legislazione concorrente”, e rispetto alle quali non occorre scomodare il cantore della Costituzione Roberto Benigni per ricordarsi che “Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”.
 
POSTILLA (7 giugno 2013)
In merito alla destinazione delle entrate connesse alla riscossione dei contributi per il rilascio del permesso di costruire, va considerato che una volta abrogato l’articolo 12 della legge 10/1977 queste entrate non sono state più classificabili come entrate a specifica destinazione.  Ai fini della loro imputazione in bilancio, nell’articolo si è dato per scontato il fatto che in conseguenza di ciò – e per effetto di quanto disposto dall’art. 162 del Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (D.Lgs. 267/2000) che individua, tra i principi del bilancio, quelli di unità, universalità e pareggio finanziario e stabilisce che “il totale delle entrate finanzia indistintamente il totale delle spese, salvo le eccezioni di legge” - queste entrate potessero anzi dovessero essere utilizzate per assicurare il pareggio di bilancio (a livello previsionale e consuntivo), e dunque anche per finanziare le spese correnti.  Secondo questo ragionamento, art.2 comma 8 della legge 244/2007 è stato considerato non tanto come una norma che autorizza l’impiego di queste entrate per le spese correnti entro i limiti fissati, quanto piuttosto come una norma “tampone” che riduce gli effetti del vuoto normativo operato nel 2001 (al momento dell’approvazione del DPR 380/2001), fissando la soglia percentuale limite (delle entrate destinabili alla spesa corrente) e la ripartizione tra le diverse tipologie di spesa corrente.
Da una lettura più estesa degli interventi di esperti, tecnici e operatori della Pubblica Amministrazione nel merito della questione, risulta che la cancellazione del vincolo di destinazione non abbia  automaticamente fatto sì che le entrate connesse alla riscossione dei contributi per il rilascio dei permessi di costruire potessero essere imputate nel bilancio a copertura delle spese correnti, senza alcuna restrizione. Seguendo questo ragionamento l’interpretazione che viene data della legge 244/2007 art.2 comma 8 non è univocamente coincidente con quella esposta nell’articolo. Non si tratterebbe, dunque, di una norma “tampone” ma piuttosto di una disposizione che ha autorizzato, alle condizioni poste, l’utilizzo di queste entrate per il finanziamento delle spese correnti.
Mi sembra doveroso dare conto di ciò, scusandomi  con i lettori per non aver proceduto prima a una ricognizione più estesa del problema tecnico-istituzionale in discussione. Ciò, tuttavia, non modifica il giudizio su quanto è stato proposto e su quanto sarebbe stato e sarebbe, ancora, necessario mettere a punto e proporre ai fini di strutturare una appropriata politica per un uso parsimonioso del suolo.
 

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Team: Simone Sapienza, Daniela Sala,
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