Edilizia, appalti e uso del suolo Marco Eramo

Zingaretti parte con una toppa (sbagliata)

1.    Il primo provvedimento di Zingaretti nel campo dell’edilizia e dell’urbanistica
Uno dei primi provvedimenti assunti dal Presidente Zingaretti, ancor prima di affidare le deleghe ai componenti della Giunta, è una Delibera con la quale si rettifica una circolare esplicativa della legge regionale 21/2009 (il cosiddetto Piano Casa) che contiene Primi indirizzi e direttive per la piena ed uniforme applicazione degli articoli 2, 3 e 6 della L.R. Lazio n. 21/2009”  .
I giornali hanno dato rilievo alla notizia associandola all’avvenuto decorso del termine quinquennale dei vincoli preordinati all’espropriazione apposti sulle aree per Servizi Pubblici dal Piano Regolatore di Roma.
e alla denuncia del rischio che - scaduti questi vincoli - le norme derogatorie del cosiddetto Piano Casa possano trovare applicazione anche sulle aree destinate a servizi pubblici dalla strumentazione urbanistica.
La denuncia diffusa sui giornali si poggia sul paragrafo 4.6 della Circolare esplicativa della Giunta Polverini dedicato agli “edifici situati nelle aree con destinazioni urbanistiche relative ad aspetti strategici ovvero al sistema della mobilità, delle infrastrutture e dei servizi pubblici generali nonché agli standard di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968 “ (art. 2 co.2 lett. F).
Come si evince dalla lettura del testo, il paragrafo della Circolare si riferisce alla possibilità di applicare il cosiddetto Piano Casa ad edifici che ricadono all’interno di aree con destinazioni pubbliche, e non alle aree libere con destinazioni pubblica. A ciò va aggiunto che il cosiddetto Piano Casa ammette un'ampia e piuttosto invasiva gamma di interventi sugli edifici esistenti, mentre limita la possibilità di realizzare edifici di nuovo impianto con destinazione residenziale all'interno di aree libere, a condizione che siano oggetto di uno strumento urbanistico esecutivo approvato, e che siano classificate tra quelle edificabili dai medesimi strumenti urbanistici con destinazione non residenziale. Questa tipologia di intervento in deroga, previsto dall'art. 3ter della l.r. 21/2009, si riferisce alle superfici fondiarie private, delimitate da un piano urbanistico esecutivo, e non alle aree con destinazione pubblica individuate dal Piano Regolatore Generale, come pure dal medesimo piano urbanistico esecutivo.
Nella circolare della Giunta Polverini, nel punto 4.6 è stato scritto che - fermo restando il fatto che l’articolo 2 della l.r. 21/2009 stabilisce che le disposizioni derogatorie della legge regionale non si applicano alla tipologia di immobili descritti nell’art.2 co.2 lett. f) richiamata sopra - l’esclusione dal campo di applicazione della norma possa essere fatta valere soltanto se le destinazioni urbanistiche siano vigenti ed efficaci “in quanto imposte dallo strumento di pianificazione urbanistica generale ovvero da uno strumento attuativo, ugualmente vigente ed efficace, che preordini le aree a finalità pubbliche”
Alla luce di questa interpretazione della norma, la legge regionale potrebbe - o più esattamente avrebbe potuto, visto quello che verrà esposto di seguito - trovare applicazione agli edifici ricadenti nelle aree con destinazione pubblica, una volta che siano decaduti i vincoli preordinati all’esproprio ovvero abbia perso efficacia lo strumento urbanistico esecutivo che preordini l’area a finalità pubbliche.
Per contrastare questo problema piuttosto circoscritto – che, come scritto sopra, non ha nulla a che fare con l’applicazione della l.r. 21/2009 alle aree libere destinate a verde e servizi dal Piano Regolatore Generale strumentalmente agitata sui giornali (Repubblica 16 marzo 2013) - il Presidente Zingaretti ha predisposto la D.G. 50/2013, avventurandosi su un tema piuttosto complesso che è rappresentato dalla natura conformativa oppure espropriativa delle destinazioni urbanistiche.
La D.G. 50/2013 affronta la questione richiamando, in modo selettivo, alcuni pronunciamenti del Consiglio di Stato, con l’intento di affermare, in via generale, che i vincoli di destinazione a servizi pubblici (e tra questi le destinazioni ad "aree per attrezzature collettive e di uso collettivo”, “di verde pubblico – verde urbano” o “verde attrezzato”) vengono generalmente considerati conformativi, da parte della giustizia amministrativa, e come tali non soggetti alla decadenza quinquennale del vincolo, come stabilito dall’art.9 del Testo Unico sugli Espropri.
Alla luce di questa lettura - parziale e non sistematica - della giurisprudenza amministrativa, nel provvedimento del Presidente Zingaretti si afferma che “in presenza di tali vincoli conformativi trova applicazione, a tempo indeterminato, l’art. 2 co. 2 lett. F, della L.R. 21/2009 e ss.mm.ii., cosicché tali previsioni urbanistiche sono da ritenersi ostative al rilascio di titoli edilizi in applicazione del Piano Casa”, e si delibera di aggiungere, dopo i cinque commi del richiamato punto 4.6 della Circolare - che dunque rimangono pienamente in vigore – quanto segue: “Resta pertanto stabilito che in presenza di vincoli conformativi relativi a strumenti urbanistici vigenti o adottati trova applicazione, a tempo indeterminato, l’art. 2 co. 2 lett. F, della L.R. 21/2009 e ss.mm.ii., cosicché tali previsioni urbanistiche sono da ritenersi ostative al rilascio di titoli edilizi in applicazione del Piano Casa.”

2.    La natura conformativa o espropriativa delle destinazioni urbanistiche
Su questo tema, il nostro ordinamento opera una schematica partizione stabilendo che, laddove la destinazione impressa a un’area dalla strumentazione urbanistica, preveda un’ablazione (anche differita) del bene in questione, al fine di renderlo funzionale alla realizzazione e/o alla gestione di un’attrezzatura o di un servizio pubblico, questa destinazione ha natura espropriativa e perde efficacia dopo 5 anni, se l’amministrazione competente non proceda, entro quell’arco di tempo, alla funzionalizzazione pubblica dell’area ovvero alla reiterazione motivata di quella destinazione.
Al contrario, le destinazioni che, pur introducendo una specifica disciplina degli interventi e degli usi ammessi, non comportano una sostanziale privazione del bene, sono qualificate come “conformative”, e perdono efficacia soltanto nel momento in cui l’Amministrazione provvede a ripianificare il territorio, e dunque a modificarle.
Questa disparità di trattamento - finalizzata ad assicurare una tutela del diritto di proprietà in linea con la nostra Costituzione ma anche e soprattutto dei numerosi pronunciamenti della CEDU contro il nostro Paese in materia di espropriazione per pubblica utilità - esige, da parte delle Amministrazioni, una capacità di dare tempestiva attuazione alle previsioni pubbliche del PRG, che è piuttosto rara.
Ciò ha fatto sì che per (cercare di) prevenire i problemi connessi alla decadenza dei vincoli preordinati all'espropriazione, nei piani regolatori generali sono state introdotte delle tipologie di vincolo "misto a iniziativa pubblica o privata" che - in linea con la più generale tendenza ad affidare al mercato e/o a operatori privati la produzione e/o la erogazione di beni e servizi pubblici e/o di pubblica utilità - hanno ridotto il ricorso allo strumento espropriativo, lasciando all'operatore privato la possibilità di agire in luogo, oppure per conto, dell’Amministrazione, realizzando sul fondo di sua proprietà un'attrezzatura da adibire a servizi pubblici o di pubblica utilità e definendo, con appositi accordi con l'amministrazione, le modalità di produzione e gestione del servizio e le condizioni di accesso a quest'ultimo da parte della collettività.
Il ricorso a questi vincoli misti ha fatto sì che la giustizia amministrativa si sia dovuto confrontare, sempre più spesso, con il tema della natura conformativa o espropriativa delle destinazioni urbanistiche mettendo a punto non tanto una teoria generale da applicare a tutti i casi, ma un orientamento metodologico secondo il quale il giudizio sulla natura espropriativa o conformativa di una destinazione urbanistica deve essere espresso non in termini di pura astrattezza, ma alla luce della concreta disciplina che le Norme Tecniche di Attuazione dello strumento urbanistico danno a quella destinazione urbanistica.
Ed è dunque, alla luce di una scrupolosa lettura degli articoli delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Regolatore Generale di Roma - e non della generica ricognizione delle sentenze del Consiglio di Stato sulla materia riportata nella Delibera Regionale n. 50/2013 - che è possibile pronunciarsi sulla natura del vincolo che il PRG di Roma ha apposto sulle aree per Servizi Pubblici.

3.    Un provvedimento utile?
Tornando al testo della Delibera del Presidente Zingaretti, bisogna chiedersi se sia necessaria, e soprattutto se risponda appropriatamente al problema al quale si è voluto dare una risposta, tenendo adeguatamente in considerazione il quadro normativo e i pronunciamenti giurisprudenziali sulla materia.
A una lettura più attenta del quadro normativo vigente, risulta che rispetto alle aree prive di destinazione urbanistica - quali diventano le aree per Servizi Pubblici una volta “scaduti” i vincoli preordinati all’esproprio - per effetto del combinato disposto del Testo Unico sulle espropriazioni (D.P.R. 327/2001) e di quello in materia di edilizia (D.P.R. 380/2001), le Regioni possono introdurre soltanto dei limiti più restrittivi alla disciplina urbanistica edilizia stabilita dall’articolo 9 del D.P.R. 380/2001, e non ammettere, come previsto dal cosiddetto Piano Casa, una gamma di interventi più estesi e destinati a incidere maggiormente su quegli immobili.
Su questo aspetto, lo scorso mese di settembre, il Governo ha promosso un ricorso davanti alla Corte Costituzionale perché venga dichiarata l’incostituzionalità delle previsioni leglsiative contenute nel cosiddetto Piano Casa che ammettono l’eseguibilità degli interventi previste dalla medesima legge, anche sugli immobili che sono ubicati all’interno di aree prive di destinazione urbanistica.
Per depotenziare la Circolare della Giunta Polverini il presidente Zingaretti, dunque, avrebbe potuto ricordare ai Comuni che qualunque tipo di intervento - anche quelli derogatori previsti dal Piano Casa - sulle aree per Servizi Pubblici (con il vincolo decaduto) debba essere valutato rispetto a quanto previsto dall’articolo 9 del DPR 380/2001 e dal correlato articolo 1 della legge regionale 24/1977, almeno fintantoché la Consulta non si pronunci sul ricorso del Governo contro la legge regionale 21/2009.

4.    Un provvedimento pensato per “salvare” Roma?
Il Presidente, però, ha scelto di agire diversamente, approvando una Delibera che - ove sia stata scritta per Roma, come annunciato sui giornali – ignora la Sentenza della Corte Costituzionale n. 179/1999, il senso complessivo della giurisprudenza del Consiglio di Stato in materia di vincoli conformativi ed espropriativi, nonché la lettera stessa delle Norme Tecniche di Attuazione del PRG di Roma.
Nella sentenza n. 179/1999, la Corte Costituzionale ha chiarito che non sono riconducibili allo schema ablatorio-espropriativo i vincoli che impongono una “destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità di previa ablazione del bene.”
E sul punto la Consulta ha chiarito come ciò possa accadere quando l’Amministrazione stabilisce che la dotazione - e non la sola realizzazione - delle attrezzature e dei servizi possa essere perseguita “anche attraverso l’iniziativa economica privata” accompagnata da strumenti di convenzionamento.
Ma le Norme Tecniche di Attuazione del PRG di Roma, relativamente alle aree per Servizi pubblici, dettano una disciplina urbanistica che non rispetta i criteri e i requisiti messi a punto dalla giurisprudenza  (a partire da quelli della richiamata sentenza della Corte Costituzionale n. 179/1999) per distinguere la natura conformativa o espropriativa della destinazione. L'articolo 83 delle N.T.A., al comma 2, stabilisce che le aree per Servizi Pubblici individuate dal PRG "sono preordinate alla acquisizione pubblica da parte del Comune o di altri soggetti qualificabili quali beneficiari o promotori dell'esproprio", e al comma 9, precisa che "i servizi pubblici sono realizzati mediante progetto pubblico unitario"
Le norme generali per i Servizi Pubblici non prevedono, dunque, che la realizzazione e la gestione del servizi sia ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, e nello stesso prevedono, tassativamente, la necessità di una preventiva ablazione del bene (anche nell'ipotesi della cessione compensativa) e di una esclusiva iniziativa pubblica.
La subordinazione a un atto ad esclusiva iniziativa pubblica e l'obbligo, per il proprietario, di cedere  l'area all'Amministrazione - che per la giurisprudenza sono aspetti in presenza dei quali il vincolo non può dirsi conformativo - sono tassativamente previsti anche rispetto a quella parte delle aree per Servizi Pubblici, rispetto alle quali le Norme Tecniche riconoscono una quota di edificabilità realizzabile in una parte delle aree stesse ovvero trasferibile all’interno di apposite superfici fondiarie (si tratta della quota parte delle aree per Servizi Pubblici che l'Amministrazione, in base all'articolo 22 delle Norme, può acquisire ttraverso l'istituto della cessione compensativa).
Sul punto è necessario considerare che la utilitas economica traibile dai proprietari di quest'ultima tipologia di aree per Servizi Pubblici non deriva dalla possibilità di costruire e di gestire (in regime di libero mercato come previsto dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 179/1999) una delle attrezzature pubbliche previste, ma dal prezzo (sotto forma di credito edificatorio, in altre parole di cubatura realizzabile) che soltanto l’Amministrazione può pagare loro, al fine di acquisire queste aree, e di destinarle alla realizzazione di una delle attrezzature e/o alla gestione di uno dei servizi ammessi.
Non è un caso che in merito a un’area destinata a Servizi Pubblici dal Piano Regolatore di Roma, il Consiglio di Stato con la sentenza n 4321/2012 – volutamente ignorata dagli estensori della Delibera n. 50/2013 - abbia espresso, in modo argomentato, più di un dubbio in merito alla possibilità di considerare conformativa (e non espropriativa) questa destinazione urbanistica.

Ecco cosa accade quando l’azione amministrativa viene dettata dai giornali e da una rappresentazione dei problemi pubblici – quale quello connesso alla decadenza del termine quinquennale di vigenza dei vincoli preordinati all’espropriazione del PRG di Roma - del tutto sganciata dalla realtà e dalla lettera delle norme che possono e devono essere applicate. Si adottano provvedimenti che non aiutano, o, ancora peggio, complicano il quadro, già abbastanza confuso, a danno dell’Amministrazione Pubblica e degli operatori.

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Team: Simone Sapienza, Daniela Sala,
Lorenzo Ascione
 
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